La Nouvelle Tribune

Décision relative à la désignation des députés dans les parlements régionaux

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R. DossouLa Cour déboute les députés
La Cour Constitutionnelle a répondu aux députés suite à la décision du 9 janvier 2009 relative à la désignation par l’Assemblée nationale dans les Parlements régionaux. La Haute juridiction a cassé le mode de désignation appliqué par l’Assemblée nationale. Ainsi, les représentants du peuple sont appelés à revoir leur copie. Mais aucune date n’est fixée pour la reprise du processus. Lire l’intégralité de la nouvelle décision.
Saisie d’une requête du 12 janvier 2009 enregistrée à son Secrétariat à la même date sous le numéro 0054/006/Rec, par laquelle Monsieur Assouan Comlan B. Degla, député à l’Assemblée Nationale forme un recours en inconstitutionnalité contre la procédure de désignation des représentants de l’Assemblée nationale dans les parlements régionaux ;

 Saisie d’une autre requête du 9 janvier 2009 enregistrée à son Secrétariat le 12 janvier 2009, sous le numéro 0061/009/Rec, par laquelle Monsieur Emile Tossou, député à l’Assemblée nationale introduit un recours en inconstitutionnalité contre la même procédure ;
Vu la Constitution du 11 décembre 1990 ;
Vu la Loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle, modifiée par la Loi du 31 mai 2001 ;
Vu le Règlement Intérieur de la Cour Constitutionnelle ;
Ensemble les pièces du dossier ;
Ouï le Professeur Théodore Holo en son rapport ;
Après en avoir délibéré,
Considérant que Monsieur Assouan Comlan B. Dêgla expose : « Le mardi 16 décembre 2008, la Commission des lois, de l’administration et des droits de l’homme a soumis à l’examen de la plénière et comme de coutume, le rapport relatif à la proposition de modalités de désignation des six membres de l’Assemblée nationale à la Haute Cour de Justice et dans les parlements régionaux. L’examen dudit rapport a conduit, le vendredi 26 décembre 2008, à l’élection des six (06) représentants de l’Assemblée Nationale à la Haute Cour de Justice. A la séance du 26 décembre 2008, la plénière a poursuivi ses travaux sur l’examen du rapport de la commission sur l’examen des modalités de désignation des représentants des députés dans les Parlements régionaux.
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Il convient de préciser qu’à l’occasion de l’examen de ces deux rapports en plénière, le Président de l’Assemblée Nationale, faisant droit à certaines requêtes, a admis l’amendement du député Augustin Ahouanvoébla » ; qu’il développe que le Président de l’Assemblée nationale a saisi la Commission des Lois, de l’administration et des droits de l’homme pour étudier les modalités de désignation desdits représentants ; qu’il soutient : « La commission s’est réunie le lundi 17 septembre 2007 et a étudié la question, à la lumière des articles 55.2 et 48.2 du Règlement intérieur. Le rapport ayant été retourné à la Commission par la plénière pour une nouvelle saisine, celle-ci s’est à nouveau réunie les vendredi 16 novembre, lundi 03 et vendredi 07 décembre 2008 pour l’étudier. Le nouveau rapport a été retiré par la Commission puis repris le 16 décembre 2008 en vue de se conformer à la nouvelle configuration de l’Assemblée nationale. Au cours des discussions, deux (02) modes de répartition possible des sièges ont été examinés. Il s’agit de :
la répartition par institution ;
la répartition par regroupement des trois institutions.
Au terme des débats, la Commission a opté pour la répartition par institution.
Selon la clé de répartition, seulement cinq (05) sièges peuvent être pourvus et attribués aux cinq (05) Groupes parlementaires ci-après selon le système du plus fort quotient :
  G13 : Un (01) siège avec 0,84 ;
Démocratie et Emergence : un (01) siège avec 0,78 ;
Bénin Emergent-Solidarité : un (01) siège avec 0,72 ;
Unité Nationale : un (01) siège avec 0,72.
Add Nation et Développement : un (01) siège avec 0,84 ;
La Présidente de la Commission a alors suggéré que dans le souci d’une démocratie apaisée, la plénière accepte qu’une répartition soit faite par regroupement des trois institutions. Ce qui permettra de doter tous les Groupes Parlementaires d’au moins deux (02) sièges, et le quinzième (15ème) siège sera attribué au Groupe ayant le plus fort reste à savoir le G13 selon la méthode de la proportionnelle.
L’option sus retenue par la Commission n’a pas rencontré l’assentiment de certains députés qui ont préféré déposer des amendements ... Le député Ahouanvoébla Augustin a déposé uni amendement libellé comme suit : « La désignation des députés se fera par parlement régional. Cette désignation doit refléter la diversité des 1 opinions politiques au sein du parlement. Chaque député est libre de présenter sa candidature pour le parlement régional de son choix. Aucun député ne peut postuler à plus d’un parlement régional.
Une liste unique des candidats (Bulletin unique) par parlement régional est alors établie. Ces différentes listes sont soumises à l’appréciation de la plénière pour adoption par vote. Chaque parlement régional ayant cinq (05) candidats qui lui apparaissent comme les 1 meilleurs pour représenter l’institution. Tout bulletin unique comportant 1 plus de cinq (05) choix est nul ; qu’il affirme : « ... En décidant de prendre comme mode d’élection, l’amendement du député Ahouanvoébla qui se fonde sur une élection libre, la représentation nationale a délibérément choisi de rompre l’équilibre ou « la représentativité du groupe au sein de l’Assemblée ». Il s’agit là d’une violation des dispositions de l’article 31 du Règlement intérieur sur le mode de désignation basée sur la proportionnelle que la Cour est respectueusement invitée à relever et à sanctionner, autant que les amendements soumis à la plénière » ; qu’il 1 poursuit : « Il ressort des dispositions de l’article 83 que »
1- Le jour de la séance à laquelle est inscrit l’examen d’un projet ou d’une proposition, la commission saisie au fond se réunit pour examiner les amendements déposés.
2- Elle délibère au fond sur les amendements déposés avant l’expiration des délais par l’Assemblée nationale et les rejette ou les accepte sans les incorporer à ses propositions, ni présenter de rapport supplémentaire.
3- Elle examine les amendements postérieurs pour déterminer si elle en acceptera la discussion en séance. Dans l’affirmative, elle délibère sur le fond conformément à l’alinéa précédent
A la lecture, il s’agit-là des dispositions applicables à la « procédure législative » (chapitre I) et surtout à la « discussion en commission » qui ne sauraient réglementer les délibérations en plénière. ... L’article 48.2 dispose « qu’aucune affaire ne peut être soumise aux délibérations de l’Assemblée nationale sans avoir, au préalable fait l’objet d’un rapport écrit (ou verbal en cas de discussion immédiate) de la commission compétente au fond. ».
C’est en vertu de cette disposition que la Commission des lois a fait élaborer un rapport sur les modalités de désignation des représentants de l’Assemblée nationale dans les Parlements régionaux. Il s’agit-là des modalités qui ne sauraient être confondues à un projet ou une proposition de loi. Mais faisant droit à l’amendement proposé par le député Ahouanvoébla, le président de l’Assemblée nationale a fait une mauvaise application de l’article 83.1 et suivants du Règlement intérieur sur l’examen des amendements.
C’est donc à bon droit que la haute juridiction devra dire et juger qu’en faisant étudier par la Commission des amendements postérieurs au rapport de la Commission des lois des modalités en séance plénière et non sur un projet ou une proposition de loi en commission, l’Assemblée nationale a violé l’article 83 de son Règlement intérieur » ; qu’il demande en conséquence à la Cour, en sa qualité d’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, de dire et juger que :
1- en acceptant les amendements des députés et en les soumettant à l’examen en Commission, l’Assemblée Nationale, au cours de ses délibérations des 16 et 26 décembre 2008, a violé les dispositions de l’article 83 du Règlement intérieur qui édicte les règles applicables aux travaux en commission et non en plénière ; 2- l’Assemblée nationale, en adoptant la modalité d’une élection libre, a méconnu les dispositions de l’article 31 du Règlement intérieur qui affirme le principe de la « proportionnelle à la représentativité du groupe au sein de l’Assemblée ». 3- les délibérations des 16 et 26 décembre 2008 sont nulles et de nul effet ; Considérant que Monsieur Emile Tossou, quant à lui expose : « La Commission des Lois, de l’administration publique et des droits de l’homme a dans son rapport, proposé la répartition des quinze (15) sièges dans les parlements régionaux (dont cinq (05) sièges pour le parlement panafricain, cinq (05) sièges pour le parlement de la Cedeao et cinq (05) sièges pour le Comité interparlementaire de l’Uemoa) comme il suit : A la date de ce jour, le parlement béninois est composé de sept (07) groupes parlementaires et trois (03) non inscrits : Add Nation et développement, Add Paix et progrès, Prd-Prs, Unité Nationale, Démocratie et Emergence, Bénin Emergent-Solidarité Progrès, G13 et Non inscrits. La Commission a étudié la question à la lumière des articles 55.2. et 48.2 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Au cours des discussions en Commission, deux modes de répartition possible des sièges ont été examinés. Il s’agit de :
  la répartition par institution ;
  la répartition par regroupement des trois (03) institutions.
a) La répartition des cinq (05) sièges à pourvoir par institution selon le principe de la proportionnelle donne ce qui suit :
  Démocratie et Emergence : un (01) siège avec 0,72 (5*12/83 = 0,72) ;
G13 : Un (01) siège avec 0,78 (5*13/83 = 0,78) ; Bénin-Emergent-Solidarité Progrès : Un (01) siège avec 0,72 (5*12/83 = 0,72) ;
  Unité Nationale : un (01) siège avec 0,72 (5*12/83 = 0,72) ; Il restera un (01) siège à pourvoir entre les groupes parlementaires Add Nation et développement, Add Paix et Progrès, Prd-Prs avec chacun 0,60 (5*10/83 = 0,60) comme quotient. La Commission propose pour le dernier siège à pourvoir, que le Président de l’Assemblée nationale invite ces trois groupes parlementaires à s’entendre par consensus. A défaut du consensus, la plénière en décidera.
 b) Répartition par regroupement des trois (03) institutions La répartition des quinze (15) sièges à pourvoir pour les trois (03) parlen1ents régionaux Inis ensemble (dont cinq (05) sièges pour le parlement panafricain, cinq (05) sièges pour le parlement de la CEDEAO et cinq (05) sièges pour le Comité interparlementaire de l’UEMOA) selon le principe de la proportionnelle donne ce qui suit :
  Démocratie et Emergence : deux (02) sièges avec 2,17 (15*12/83 = 2,17 ;
  G13 : deux (02) sièges avec 2,35 (15*13/83 = 2,35) ;
  Bénin-émergent-solidarité Progrès : deux (02) sièges avec 2,17 (15*12/83 = 2,17) ;
  Unité nationale : deux (02) sièges avec 2,17 (15*12/83 = 2,17) ;
  ADD Nation et Développement : un (01) siège avec 1,81 (15*10/83 = 1,81) ;
  ADD Paix et Progrès : un (01) siège avec 1,81 (15*10/83 = 1,81) ;
  PRD-PRS : un (01) siège avec 1,81 (15*10/83=1,81).
La règle du plus fort reste permet d’attribuer un (01) siège supplémentaire respectivement aux groupes parlementaires ADD Nation et Développement, ADD paix et Progrès, PRD-PRS qui ont les plus forts restes (0,81).
Il restera un (01) siège à pourvoir. Le quinzième siège revient au Groupe parlementaire G13 qui a le plus fort reste (0,35) ... Il est à noter que la similitude est presque parfaite par rapport à la désignation faite a u cours de la quatrième législature ... » ; qu’il développe : « ... Au cours de la troisième législature, le mode de désignation adopté a été la répartition par institution. Une application de ce mode de répartition à la configuration politique actuelle du parlement donne le résultat global résumé dans le tableau suivant :

On constate que les quatre (04) groupes parlementaires Démocratie et Emergence (regroupant 12 députés), Bénin-émergent-solidarité progrès (regroupant 12 députés), Unité Nationale (regroupant 12 députés) et G13 (regroupant 13 députés), auront chacun trois (03) sièges. A l’opposé, les groupes parlementaires ADD Nation et Développement, ADD Paix et progrès, PRD-PRS qui regroupent ensemble trente (30) députés n’auront que trois (03) sièges à se partager. De toute évidence, il parait très inéquitable de mettre au même pied d’égalité un ensemble de groupes parlementaires qui regroupent ensemble trente (30) députés avec un groupe parlementaire de douze (12) membres.
C’est pour cette raison, qu’un autre mode de désignation a été adopté au cours de la quatrième législature ... Il convient de rappeler qu’à la quatrième législature et à la séance plénière du 13 février 2004, l’Assemblée nationale a procédé à la désignation de ses représentants dans les parlements régionaux. A l’époque, le consensus a prévalu et a permis de répartir les quinze (15) sièges ainsi qu’il suit :
Voir tableau 2 à la page 15
Ce mode de répartition adopté à l’unanimité au cours de la quatrième législature était équitable. Il repose sur la répartition à la proportionnelle avec fort reste ... » ; qu’il affirme : « A l’ opposé du mode de désignation proposé par la Commission (confère point 1), la plénière a :
  rejeté l’option de la Commission relative à la désignation par la méthode de la proportionnelle appliquée à l’ensemble des trois parlements régionaux mis ensemble par trente neuf (39) voix pour et quarante quatre (44) voix contre et zéro (00) abstention ;
  adopté l’amendement du député Augustin Ahouanvoébla relatif à l’élection par la méthode de candidatures libres au sein de chaque parlement régional par trente neuf (39) voix contre, quarante quatre (44) voix pour et zéro (00) abstention ;
  adopté l’amendement du député Ismaël Tidjani Serpos qui oblige à retenir une femme dans chaque parlement régional par quarante quatre (44) voix pour et zéro (00) abstention (il faut noter qu’à l’étape où cet amendement a été soumis au vote, les trente neuf (39) députés de la minorité parlementaire étaient sortis de l’hémicycle en signe de protestation). Les élections faites dans ces conditions ont donné les résultats ci¬-après :

qu’il poursuit : « .. , Le principe pourtant unanimement retenu par vote par la plénière d’élire des femmes dans tous les parlements n’a pas été respecté dans les choix opérés au cours de l’élection intervenue le samedi 27 décembre 2008. Il s’agit bien d’une délibération valable telle que définie par l’article 85 de la Constitution,. » ; qu’il soutient : « Les traités et accords internationaux de l’UEMOA, de la CEDEAO et du parlement Panafricain desquels découlent les règlements intérieurs respectifs de ces parlements prévoient l’élection de cinq (05) députés par parlement de chaque Etat. Ces dispositions n’ont pas été respectées. Il n’est pas bon pour l’image du parlement béninois et de notre Etat que des listes incomplètes soient envoyées après plus de vingt (20) mois de retard dans la désignation de nos représentants. En outre, bien que la commission des lois ait attiré l’attention de la plénière sur la pratique de certaines institutions telles que le CiP¬Uemoa et le parlement panafricain dont les statuts obligent à reconduire leurs membres qui ont été régulièrement réélus, les candidatures déposées ont passé outre ces règles supranationales. L’article 7.3 du règlement intérieur adopté par le parlement panafricain souligne à juste titre :
« un parlementaire demeure habilité à exercer ses fonctions sans avoir à prêter serment de nouveau si il/elle est réélu(e) ou redésigné (e) au parlement panafricain par son parlement national ou tout autre organe délibérant suivant sa réélection au Parlement ». En outre, l’article 7 du règlement intérieur du Comité interparlementaire de l’UEMOA stipule :
« Les membres du Comité restent en fonction jusqu’à la mise en place du Parlement de l’UEMOA, à condition qu’ils conservent la qualité de membres de l’Organe législatif de leur Etat. Toutefois, tout député, membre du Comité Interparlementaire, peut se démettre de ses fonctions.
Le Président du Comité a seul qualité pour recevoir la démission d’un membre. Il en informe le Bureau du Comité ». Le député Djibril Débourou, membre du comité Interparlementaire de l’UEMOA, qui a été réélu au parlement béninois n’a pas son nOil1 sur la liste des élus » ; qu’il ajoute : « La non prise en compte de la configuration politique définie depuis lors par la Haute Juridiction et reconnue par la Cour Constitutionnelle comme ayant valeur constitutionnelle est parmi les griefs qui rendent cette élection des quinze (15) députés élus contraire à la Constitution. Confomément à la Décision DCC 00-078 du 07 décembre 2000, « la configuration politique doit s’entendre Comme l’ensemble des forces politiques représentées à l’Assemblée nationale et organisées en groupes parlementaire et/ou en non-inscrits ». Le Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale a consacré cette pratique qui reste et demeure la pratique parlementaire qui « assure la participation de toutes les forces politiques représentées à l’Assemblée nationale et pour garantir la transparence ».
L’article 36 de la Constitution dispose que « chaque béninois a le devoir de respecter et de considérer son semblable sans discrimination aucune et d’entretenir avec les autres des relations qui permettent de sauvegarder, de renforcer et de promouvoir le respect, le dialogue et la tolérance réciproque en vue de la paix et de la cohésion nationale ». Il y a donc lieu de contester le mode de désignation par candidature libre et indépendante retenu par la plénière au sein de chaque parlement régional car ne paraissant pas indiqué pour les institutions régionales qui sont censées être représentatives de la plupart des sensibilités politiques de notre Assemblée Nationale. La représentation proportionnelle a ainsi l’avantage de tenir compte de la « démocratie pluraliste », principe à valeur constitutionnelle » ; qu’il précise : « Si en 2004, l’Assemblée nationale s’est efforcée de respecter la configuration politique de façon consensuelle, ce principe est foulé aux pieds en 2008. Conformément à la Décision DCC 00-078 du 07 décembre 2000, « la configuration politique doit s’entendre comme l’ensemble des forces politiques représentées à l’Assemblée Nationale et organisées en groupes parlementaires et/ ou en non-inscrits ».
La Cour constitutionnelle dans deux importantes décisions a fait de la configuration politique un principe à valeur constitutionnelle. En conséquence, dans les décisions DCC 00-78 du 7décembre 2000 et DCC 01-011 du 12 janvier 2001 relatives aux modalités de désignation par les députés, la Cour a jugé « qu’il faut tenir compte de la configuration politique pour assurer la participation de toutes les forces politiques représentées à l’Assemblée Nationale et pour garantir la transparence, principe à valeur constitutionnelle ... ».
Le non-respect de ce principe à valeur constitutionnelle dans la procédure de désignation des députés dans les parlements régionaux est une violation de la norme ainsi consacrée. De même, la modalité suivie au cours de la quatrième législature constitue une avancée par rapport à l’enracinement de 1’« Etat de droit » et de la « démocratie pluraliste » ; qu’il conclut : « Au regard de tout ce qui précède, je demande à la Haute juridiction de dire et juger que :
1- L’élection des députés dans les parlements régionaux intervenue à la séance plénière du 27 décembre 2008 viole les articles 36 et 147 de la Constitution ;
2- L’élection des députés dans certains parlements régionaux intervenue à la séance plénière du samedi 27 décembre 2008 a conduit à l’exclusion de femmes donc à agir contrairement à une délibération unanime de la plénière en violation de l’article 85 de la Constitution ;
3- L’élection des députés dans les parlements régionaux intervenue à la séance plénière du samedi 27 décembre 2008 suivant une modalité qui viole les exigences de la « démocratie pluraliste sur la base de la représentation proportionnelle majorité/ minorité » ;
Considérant que les deux recours portent sur le même objet et tendent aux mêmes fins ; qu’il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule et même décision ; Considérant que les requêtes de Messieurs Assouan Comlan B. Degla et Emile Tossou tendent à déclarer que la procédure de désignation des représentants de l’Assemblée Nationale dans les Parlements régionaux (Parlement Panafricain, Parlement de la CEDEAO, Comité interparlementaire de l’UEMOA) est contraire à la Constitution en ce que : 1°) elle ne reflète pas la configuration politique Nationale sur la base de la représentation majorité/ minorité 2°) elle ne permet pas aux femmes de faire partie de tous les Parlements régionaux ; 3°) elle ne respecte pas les Règlements Intérieurs de l’UEMOA, de la CEDEAO et du Parlement Panafricain, Règlements intérieurs qui sont le prolongement des accords et traités internationaux signés par tous les Etats membres de ces parlements ;
4°) les amendements du député Ahouanvoébla ont été introduits et acceptés en cours de délibération ;
Considérant que la Constitution, norme fondatrice de l’Etat, ne se réduit pas à la détermination des règles relatives à la dévolution et à l’exercice du pouvoir dans l’Etat ; qu’elle met toujours en œuvre une certaine idée de droit, c’est-à-dire, l’image de l’ordre social qu’il conviendrait de réaliser en vue du bien commun du peuple ; qu’elle est donc porteuse d’un idéal de société qui doit inspirer toute l’activité politique de l’Etat. ;
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que le préambule de la Constitution, expression éclatante de cette idée de droit, affirme solennellement la détermination du peuple béninois. créer un Etat de droit et de démocratie pluraliste ; que la dé pluraliste ne saurait être de manière absolue et exclusive la II majorité, mais la protection de la minorité ; qu’en effet, si démocratique exige que la majorité décide et que la minorité s’i dans l’exercice de ce pouvoir de décision ! la majorité doit cep. S’’imposer à elle-même, le cas échéant, une limite qu’elle ne transgresser sous peine de devenir tyrannique, à savoir, le respect des droits de la minorité ; Considérant que la Constitution ! en son article 54 organise un ré présidentiel ; que dans un tel régin1e la majorité présidentielle r confond pas nécessairement avec la majorité parlementaire ; que la majorité parlementaire se définit juridiquement comme le parti 0 coalition de partis détenant la majorité des sièges du Parlement ; c contrario ! la minorité parlementaire est Juridiquement le parti ou coalition de partis disposant au Parlement d’un nombre de députés inférieur à celui de la majorité parlementaire ;
Considérant que la garantie des droits de la minorité doit se traduire au Parlement par le respect de sa configuration politique impliquant la règle de la répartition proportionnelle dans la désignation des députés appelé : à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres Institutions de l’Etat ;
Considérant que dans le cas d’espèce ! les débats du 27 décembre 2008 à l’Assemblée nationale relatifs à la désignation des députés appelés à siéger dans les Parlements régionaux ont révélé l’existence, d’une part, d’une majorité parlementaire composée des députés des groupes parlementaires G13, Add Nation et Développement Add Paix et Progrès, Prd-Prs totalisant 44 députés sur 83, d’autre part, d’une minorité parlementaire constituée de 39 députés répartis dans les groupes parlementaires Bénin Emergent Solidarité et Progrès, Démocratie et Emergence ! Unité Nationale et deux députés non inscrits ; que ces deux forces parlementaires doivent être représentées au prorata du nombre de députés qui les composent dans les différents parlements régionaux ; Considérant que l’Assemblée Nationale a désigné le 27 décembre 2008 ses représentants en méconnaissance des droits de la minorité ; qu’il y a lieu de dire et juger que cette désignation viole le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité/ minorité et par conséquent, la Constitution et sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens ;

DECIDE :
Article ler. La désignation le 27 décembre 2008 des représentants de l’Assemblée nationale dans les parlements régionaux est contraire à la Constitution.
Article 2.- : La présente décision sera notifiée à Messieurs Assouan Comlan B. Degla et Emile Tossou, à Monsieur le Président de  l’Assemblée Nationale et publiée au Journal Officiel.

Ont siégé à Cotonou, le dix-neuf février deux mille neuf
Monsieur : Robert S. M. Dossou Président
Madame : Marcelline-C. Gbeha Afouda Vice - Président
Messieurs : Bernard D. Dègboé Membre
Théodore Holo Membre
Zimé Y. Kora-Yarou Membre
Robert Tagnon Membre
Madame Clémence Yimbéré Dansou Membre